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Entretiens avec Stéphane FORGERON sur les enjeux de la conception universelle pour les entreprises (15ème volet)

Depuis l’apparition du Covid-19 dans nos vies, la notion de vulnérabilité est abondamment utilisée dans les médias sans que nous connaissions clairement les contours de ce concept. En cas de situation d’urgence, qu’entendez-vous par  » populations vulnérables  » dans le cadre d’une stratégie de résilience ?

Toute stratégie[1] de résilience doit clairement identifier les personnes dites vulnérables au sein de la population dans un territoire donné pour :

  1. être la plus efficace possible (anticipation, réactivité) au moment de la phase d’activation d’un plan de résilience ;
  2. mettre en place les actions ciblées et opérationnelles (ex. déclenchement d’une gamme de services et de prestations dans des délais très courts) pour leur venir en aide en cas de catastrophe.

La réduction des risques de catastrophes doit tenir compte des populations dites à risque ou vulnérables. Dans une certaine mesure, la vulnérabilité permet de créer des outils pour améliorer les conditions de vie des habitants. La vulnérabilité peut être définie comme la possibilité d’être blessé ou notoirement « handicapé » par une perturbation ou un stress, qu’il soit environnemental, socio-économique ou sanitaire (sur les populations, les systèmes et/ou les infrastructures physiques). En général, les personnes âgées, défavorisées socialement, handicapées ou avec une maladie chorionique sont identifiées comme les populations les plus vulnérables. 

En outre, la vulnérabilité ne doit pas être fondamentalement comprise comme un attribut d’une personne ou d’un groupe, mais comme des situations dans lesquelles les gens vivent. Dès lors, la réduction de la vulnérabilité ne peut pas se limiter à la gestion des risques ou préparation aux situations d’urgence associée à des catégories de populations. Celle-ci doit également englober les facteurs économiques (ex. pauvreté, densité) et politiques (ex. conception des quartiers, identification et planification des risques par rapport aux populations vivant dans les villes), lesquels créent des situations de vulnérabilité.

Lors de l’ouragan Katrina à la Nouvelle-Orléans en 2005, de nombreuses personnes ont été tuées à cause de coupures électriques dans les hôpitaux (ex. personnes en dialyse). De même, les personnes handicapées ont souvent été empêchées d’accéder à des refuges prévus à cet effet pendant la phase aiguë de l’ouragan, en raison des barrières sociales et environnementales. Par conséquent, la vulnérabilité des personnes handicapées en cas de catastrophes est ancrée dans les structures sociales, les institutions discriminantes et la présence de barrières environnementales (ex. accessibilité physique des infrastructures), confirmant, voire amplifiant, la défaillance des conditions antérieures de vie en société[2].

Il est indispensable que les collectivités locales soient en mesure de les identifier et de les recenser par quartier pour optimiser leur survi en cas de catastrophe. Cela sous-entend une connaissance très fine des populations d’une ville.

Bien souvent, les services municipaux de grandes villes ou d’intercommunalités disposent de toutes les données brutes, mais en l’absence de services statistiques à l’échelle d’un territoire sont incapables de les retraiter et de les exploiter, dans l’optique de prendre les bonnes décisions en vue d’anticiper une situation d’urgence. Par exemple, intégrer la question du handicap[3] dans toutes les phases de la réduction des risques de catastrophes, en particulier la préparation aux catastrophes, permet aux personnes handicapées et à leur entourage, mais également aux municipalités :

  • d’accéder aux informations et aux connaissances relatives aux catastrophes,
  • d’évaluer les risques,
  • de planifier et participer à des exercices et à des opérations de sensibilisation au handicap, ainsi qu’à la réponse et au rétablissement d’une situation dégradée[4] suite à une catastrophe.

La réduction des risques de catastrophes intégrant la dimension du handicap et du vieillissement de la population (dépendance de nombreuses personnes âgées) accroît la résilience et les chances de survie de tous les habitants d’une ville, et minimise les dommages et les pertes. En outre, investir dans le développement d’infrastructures qui tiennent compte des principes de la conception universelle (avant ou après une catastrophe) crée des environnements physiques et d’informations, des transports et des services connexes que les personnes handicapées et âgées peuvent utiliser avec une plus grande autonomie dans leur vie quotidienne. L’accessibilité et la facilité d’utilisation de ces environnements et services améliorent sensiblement les conditions de sécurité, de communication, de réactivité et de mobilité de tous les citoyens.

La résilience est la capacité à faire face et à se remettre de catastrophes[5]. Suite au tremblement de terre de Christchurch (Nouvelle-Zélande) en 2011, des travaux de recherche ont démontré que même lorsque des politiques envers les personnes handicapées sont mises en œuvre, les informations les concernant peuvent être inaccessibles :

  • des numéros de téléphone étaient prévus pour obtenir des informations mais pas par courriers électroniques ou SMS ;
  • les professionnels de santé qui répondant au téléphone (numéro d’appel d’urgence) n’avaient pas les compétences requises pour comprendre les spécificités de personnes handicapées ;
  • les informations d’urgence n’étaient pas écrites dans un format accessible numériquement en fonction du handicap.

La communication est essentielle en cas de catastrophe, et elle est souvent négligée, car les décideurs (ex. élus, ingénieurs, professionnels de santé) ont tendance à ne pas tenir compte du fait que nombre de personnes n’ont pas la même façon de communiquer que la population dite générale. Lorsque ces décideurs reconnaissent à demi-mot que tout le monde ne rentre pas dans la conception habituelle d’un adulte en pleine santé physique et avec toutes ses capacités mentales, ils utilisent les catégories de personnes suivantes : à mobilité réduite, à besoins spéciaux / spécifiques, à risque, vulnérables, … 

S’agit-il de synonymes ?

Aux États-Unis, ces termes constituent un groupe extrêmement large et hétérogène, qui comprend les personnes handicapées, les personnes âgées, les non-anglophones, les enfants, les femmes enceintes et les groupes minoritaires. Ces catégories sont avant tout des constructions administratives pour déterminer l’éligibilité à des programmes d’aide, mais ne représentent pas la réalité de manière aiguë en cas d’urgence. Par conséquent, construire des politiques d’urgence et des stratégies de résilience à partir des besoins des personnes en utilisant la conception universelle semble être une réponse plus appropriée.

Il est à noter qu’aux États-Unis le terme  » personnes handicapées  » comprend également les habitants avec des limitations temporaires de mobilité : une personne qui s’est cassé une jambe au ski sera vulnérable en cas de catastrophe si aucune politique d’anticipation n’est adoptée pour faciliter sa mobilité, voire son évacuation.

À quelle réalité vous référez-vous lorsque vous parlez d’outils pour améliorer les conditions de vie des habitants dans le cadre d’une stratégie de résilience ?

Au cours de catastrophes, il a été observé que nombre de personnes vulnérables, en particulier celles confrontées à des problèmes d’accessibilité (physique, informationnelle, communicationnelle) et à des besoins spécifiques, doivent recourir à une assistance supplémentaire :

  • avant (préparation aux situations d’urgence),
  • pendant (réponse opérationnelle),
  • et après (planification du rétablissement à tous les niveaux)

une catastrophe. Cette assistance supplémentaire est vitale, et doit être prise en compte en termes de planification inclusive (mise en place d’outils / ressources disponibles) pour l’ensemble de la population.

Aux États-Unis, ces plans à l’échelle des États, des comtés et des villes, doivent répondre en sus aux exigences très contraignantes de la loi Americans with Disabilities Act (1990) en matière de résilience[6] sur les personnes handicapées. Tout non respect de cette loi expose un organisme / une collectivité à des condamnations très lourdes pour discrimination.

À titre d’illustration, les Centers for Disease Control (CDC), ou centres de contrôle et de prévention des maladies, doivent définir, localiser et cibler les besoins des populations vulnérables en cas d’urgence. Les CDC, à savoir les agences de santé publique locales, s’appuient dans chaque État de la Fédération des États-Unis sur un outil en ligne exploitant les données du recensement des Américains pour identifier les populations à risque, dont les personnes âgées fragiles, les enfants, les populations avec une maîtrise limitée de l’anglais, les populations aux revenus faibles. Cet outil[7] d’amélioration des activités de préparation aux situations d’urgence permet également aux décideurs d’avoir accès à des informations sur les pratiques prometteuses pour prendre en compte les besoins des populations prioritaires dans la planification et les réponses en santé publique.

De même, des méthodologies partagées ont été créées, destinées à fournir aux planificateurs de la santé publique et de la préparation aux situations d’urgence la mise en place de meilleurs moyens de communication des informations sur la santé et les situations d’urgence aux personnes à risque[8], par le biais d’instructions étape par étape, de guides, de ressources pertinentes, de recommandations à appliquer et de listes de contrôles conçues pour être utilisées comme une évaluation préliminaire aux programmes, politiques, procédures et refuges pour la gestion des urgences. Par exemple, un guide étape par étape est disponible pour aider les collectivités locales pour concevoir des programmes en vue d’informer les personnes vulnérables de leurs droits et des aides dont elles peuvent bénéficier au travers de la création de réseaux de proximité dans chaque quartier[9].

Ces réseaux s’appuient sur :

  1. des bénévoles de confiance dans chaque quartier ;
  2. un réseau de personnes susceptibles d’aider à la planification des urgences au plus près des habitants et donner des informations aux populations à risque lors d’une situation d’urgence.

À l’échelle des USA, bien d’autres outils existent pour accompagner les villes dans la préparation de plans de résilience. Les villes peuvent notamment s’appuyer sur la FEMA, agence fédérale américaine de gestion des urgences, qui accompagne les municipalités dans l’élaboration et le maintien de plans d’opérations d’urgence. Cette agence fournit : (1) des informations et des instructions visant à aider les gouvernements locaux, les comtés et les villes ; (2) des conseils pour prendre en compte les populations vulnérables[10].

Ces plans de résilience prennent en compte une multitude de situations. En 2010, la FEMA a publié une liste de contrôles pour la planification de l’évacuation des animaux domestiques et d’assistance[11] (ex. chien-guide d’aveugle). La liste de contrôles reprend les exigences énoncées dans la loi de 2006 sur les normes d’évacuation et de transport des animaux de compagnie.

Autre exemple, cette agence fédérale a élaboré une stratégie nationale de logement en cas de catastrophe[12], laquelle fait appel aux efforts de la Nation et de chaque État pour planifier des logements accessibles qui peuvent être mis à disposition des habitants d’une zone durement touchée (ex. ouragan Katrina à la Nouvelle-Orléans en 2005).


[1] Voir REGHEZZA-ZITT, M., RUFAT, S., DJAMENT-TRAN, G., LE BLANC, A., & LHOMME, S. (2012). What Resilience Is Not: Uses and Abuses, CyberGeo.

[2] CUTTER, S. L. (2016). Resilience to What? Resilience for Whom? The Geographical Journal, 182(2), 110-113.

[3] Cf. HEMINGWAY, L. and PRIESTLEY, M. (2006). Natural Hazards, Human Vulnerability and Disabling Societies: A Disaster for Disabled People? Review of Disability Studies, 2(3): 57-67.

Lien : https://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/10125/58270/1/1037.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

[4] Consulter PRIESTLEY, M. and HEMINGWAY, L. (2007). Disability and Disaster Recovery: A Tale of Two Cities? Journal of Social Work in Disability & Rehabilitation, 5 (3-4).

Lien : file:///D:/Stephane/Downloads/priestleym4_A_Tale_of_Two_Cities_Int_J_Dis_Soc_Work_and_Rehab_2006.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

[5] BLAIKIE, P., CANNON, T., DAVIS, I., WISNER, B. (1994). At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters (First ed.). Routledge.

[6] https://www.ada.gov/pcatoolkit/chap7emergencymgmtadd1.htm (dernière consultation le 27 avril 2020)

[7] Outil web Geographic Information Systems (GIS) pour identifier et dénombrer les populations prioritaires dans les efforts de préparation aux situations d’urgence à travers les États-Unis.

[8] https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/technical_reports/2009/RAND_TR681.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

[9] Les Américains parlent de COIN ou Community Outreach Information Networks.

[10] Guide FEMA : https://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1828-25045-0014/cpg_101_comprehensive_preparedness_guide_developing_and_maintaining_emergency_operations_plans_2010.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

[11] https://www.fema.gov/pdf/about/divisions/npd/CPG_101_Supplement_HPSA.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

[12] https://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1819-25045-9288/ndhs_core.pdf (dernière consultation le 27 avril 2020)

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