Entretiens avec Stéphane FORGERON sur les enjeux de la conception universelle pour les entreprises (16ème volet)
Dans un précédent entretien, vous avez brièvement évoqué que des stratégies de résilience urbaine centrées avant tout sur les infrastructures physiques n’étaient pas une approche satisfaisante en cas de catastrophe. Vous avez cité les cas de Paris et de New York. Pouvez-vous nous expliquer en détail les conséquences d’une telle approche ?
Les zones urbaines qui ont mis en place des stratégies de résilience urbaine, accompagnées de plans de gestion des urgences, gèrent globalement mieux la pandémie de Covid-19, se traduisant par beaucoup moins de décès et de personnes en réanimation (ex. San Francisco, San Antonio). Des gouvernements utilisent la résilience urbaine inclusive (ou conception universelle) comme élément central de leur vision et de leurs politiques publiques.
Toutefois, il existe des exceptions liées à de mauvaises pratiques ou à la non-prise en compte de certains risques, notamment les populations vulnérables. Dans tout plan de résilience digne de ce nom, il est important de cartographier tous les acteurs susceptibles d’être impliqués en amont dans la réduction de la vulnérabilité des populations : élus locaux, services de la ville, secteur privé, ONG, associations, habitants regroupés en réseaux, experts (ex. statisticiens, démographes, sociologues, médecins). La collaboration et la multiplicité des acteurs aux compétences pluridisciplinaires d’une zone urbaine sont des facteurs-clés d’efficacité de tout système résilient.
À Paris, les personnes handicapées et âgées sont particulièrement vulnérables (ex. crues, canicules), car cette capitale n’a pas été conçue pour répondre à leurs besoins (ex. transports publics partiellement accessibles, dangers récurrents sur la voirie, nombre élevé de logements sans ascenseur, densité, communication des informations[1]). Les élus cherchent à réduire l’impact de catastrophes sur les infrastructures physiques, mais oublient de prendre en considération les impacts sur les Parisiens, et ce quelles que soient leurs capacités. Les villes sont conçues la plupart du temps pour des personnes qui peuvent marcher, courir, conduire, voir, entendre, et répondre rapidement aux instructions.
Aussi, ces populations sont plus susceptibles de souffrir de l’isolement social, lequel est un indicateur significatif de mortalité avant, pendant et après une catastrophe. Sans inclure les populations vulnérables dans le cadre de plans opérationnels de résilience urbaine, des catastrophes humaines d’une ampleur insoupçonnée sont à prévoir dans les prochaines décennies dans notre pays (ex. réchauffement climatique). Les barrières rencontrées par les personnes handicapées en cas de crise sont considérables et constituent un miroir des obstacles de leur vie quotidienne.
Les personnes handicapées ont tendance à vivre seules, plus que le reste de la population, et elles souffrent socialement de la stigmatisation associée à leur handicap, conduisant à l’isolement social. Par exemple, nombre de Parisiens handicapés vivant seuls à domicile se sont sentis abandonnés par les autorités locales pendant la crise du Covid-19, faute de services pour répondre à des besoins primaires en situation d’urgence (ex. se nourrir). Des personnes avec un handicap lourd étaient plus inquiètes de mourir de faim que du Covid-19.
Pourtant, le 25 septembre 2017, le Conseil de la Ville de Paris a voté sa stratégie de résilience urbaine[2]. Cette stratégie n’a pas été activée dans le cadre de cette pandémie qui touche gravement la capitale de la France.
Ce que vous décrivez est pour le moins choquant. Dès lors qu’il existe une stratégie censée sauver des vies, de surcroît validée par le Conseil de Paris, comment expliquez-vous que ce plan de gestion des catastrophes n’ait pas été déclenché dès la décision de confiner la population française, voire avant ?
Dans les faits, cette stratégie est inapplicable d’un point de vue opérationnel (absence d’un plan d’actions). Malheureusement pour les habitants de Paris, force est de constater que ce plan laisse apparaître des faiblesses préoccupantes, d’autant plus que 99% des Parisiens ne sont pas au courant de l’existence d’un tel plan :
- une ligne est consacrée aux personnes handicapées pour un document de près de 130 pages;
- ce document n’est pas accessible numériquement à nombre de personnes handicapées, dont en particulier les personnes avec un handicap visuel et intellectuel;
- ce document ne prévoit pas concrètement la mise en place de mesures spécifiques d’urgence en cas de pandémie ou pour toute autre catastrophe (ex. crue, canicule);
- ce plan a été conçu sans associer ni les différentes directions de la ville de Paris (ex. urbanisme, logement, handicap, santé), ni les associations, ni les habitants et ni des chercheurs;
- ce plan est avant tout une déclaration de bonnes intentions;
- ce plan a été écrit par un Haut Responsable de la Résilience recruté en novembre 2015, sans la moindre expérience dans ce domaine.
En 2003, la canicule avait fait de nombreuses victimes en Île-de-France parmi les personnes âgées. Idem pour nombre de personnes handicapées vivant à domicile, dans l’indifférence générale des médias. Faute d’approches inclusives reposant sur la conception universelle, les pouvoirs publics n’intègrent pas les personnes handicapées dans les plans canicule. Les leçons n’ont pas été tirées d’une telle catastrophe.
Un bon plan de résilience s’appuie avant tout sur les retours d’expérience des habitants suite à une catastrophe, sur des exercices à grande échelle, et sur l’acceptation de la critique (ce qui n’a pas fonctionné) dans une démarche d’amélioration continue. En France, il n’existe pas d’agence nationale de gestion des urgences pour fixer un cadre commun à tous les territoires et accompagner les villes désireuses de s’inscrire dans un processus d’anticipation des risques. Il n’en demeure pas moins que des catastrophes se produisent régulièrement en métropole (ex. canicules, tempêtes, crues) et dans les Départements d’Outre-Mer, sans en tirer les enseignements à l’échelle nationale et locale. Les pouvoirs publics appliquent les mêmes recettes (ex. crue de la Seine à Paris en juin 2016), sans la moindre volonté d’instaurer des stratégies d’anticipation pour l’avenir.
Cela fait-il sens qu’une stratégie de résilience existe à Paris intramuros et pas dans les départements limitrophes ? Si un autre département décide d’avoir son propre plan, ne risque-t-il pas d’être en contradiction avec celui de Paris et d’affaiblir son efficacité en termes de mutualisation des moyens ? Un bon plan cherche les synergies et la coordination des ressources (ex. pour les hôpitaux).
Enfin, une stratégie de résilience ne peut pas être décidée par quelques élus à l’échelle nationale déconnectés des réalités du terrain. La participation effective des citoyens est un atout précieux pour sa réussite en phase de déclenchement, ces derniers se sentant concernés et comprenant l’activation d’un plan auxquels ils ont contribué à son élaboration. Aussi, cette pandémie doit nous pousser à repenser nos façons de travailler par des approches pluridisciplinaires et à mettre les habitants des villes au centre des préoccupations et des décisions les concernant pour réellement prendre en compte leurs besoins. Et en période de crise, le pragmatisme doit prévaloir et mettre de côté des critères administratifs (ex. communication aux services sociaux de la déclaration de revenus des Parisiens handicapés pour bénéficier de repas à domicile).
Quant à New York, quelle est son approche globale par rapport à la gestion des situations d’urgence ?
Sur le papier, le plan de résilience de New York[3] (ville et État) est certainement l’un des plus aboutis et complets à l’échelle internationale, lequel a fait appel à une multitude d’expertises (ex. universités) dans nombre de domaines (ex. économie, démographie, urbanisme, nouvelles technologies, statistique, sociologie, ingénierie, médecine, résilience urbaine, santé publique, plans de continuité d’activité). L’élaboration d’un plan de gestion des urgences de l’État de New York est obligatoire[4]. Ledit plan est élaboré et mis à jour par le Bureau de Gestion des Urgences de l’État de New York et les agences qui composent la Commission de Préparation aux Catastrophes[5] de New York tous les cinq ans.
Le Bureau de Gestion des Urgences de l’État de New York[6] est chargé de coordonner les activités de tous les organismes de l’État de New York pour protéger ses habitants, les activités économiques et l’environnement contre les effets naturels et humains. Ce Bureau (ou direction) aide régulièrement les gouvernements locaux, les organisations bénévoles et le secteur privé à travers une variété de programmes de gestion des urgences, y compris l’identification des dangers, la prévention des pertes humaines, la planification, la formation, la réponse opérationnelle aux urgences, le support technique et l’aide à la reprise après un sinistre.
Ce plan est composé de trois phases distinctes mais interconnectées. La phase 1 est le plan d’atténuation des risques multiples à l’échelle de l’État de New York (19.5 millions d’habitants, dont 8.4 millions d’habitants pour la ville de New York), à savoir le processus global :
- de planification de l’atténuation des risques,
- de l’évaluation des risques,
- de l’élaboration de la stratégie,
- et de la mise en œuvre du plan.
Ce plan d’atténuation, validé par l’agence nationale américaine de gestion des urgences le 17 décembre 2018 (la FEMA), fournit à l’État de New York et à ses comtés (équivalent plus ou moins des départements français), villes et/ou quartiers un accès à : (1) toute une gamme de programmes et de services de reprise après un sinistre ; (2) des programmes d’atténuation des risques fédéraux identifiés / vécus dans d’autres États pour réduire l’effet d’événements similaires à l’avenir.
Ce plan permet également à l’État de New York d’identifier les opportunités d’atténuation des risques en cours et de tirer le meilleur parti des financements fédéraux disponibles pour mettre en œuvre des mesures d’atténuation au niveau local. Enfin, le plan offre une source de données précieuse sur les risques naturels et sert d’aide à la décision dans la préparation et la transposition de son contenu pour l’élaboration de plans de résilience à l’échelle locale (d’un territoire) et dans le développent de stratégies locales d’atténuation des risques.
La Direction de New York en charge de la sécurité intérieure et des services d’urgence[7] est le principal organisme de cet État responsable de la coordination, du suivi des progrès des mesures d’atténuation, de la maintenance et de la mise à jour quinquennale du plan d’atténuation des risques[8], sous le contrôle de la Disaster Preparedness Commission[9], composée des agences qui contribuent à l’atténuation, la réponse et le rétablissement de la situation antérieure.
En parallèle, de nombreux programmes et actions sont gérés par d’autres entités fédérales, étatiques et locales. La coordination inter-organisationnelle est la clé du développement d’une stratégie globale d’atténuation de l’État de New York, conçue pour réduire les risques et les vulnérabilités de l’État.
À mesure de la gravité et de la fréquence des catastrophes naturelles, les dévastations des infrastructures et le coût exorbitant pour que New York s’en relève augmentent. Ces dernières années, l’attention à l’échelle des États-Unis se porte de plus en plus vers des actions soutenues en mesure d’atténuer les pertes de vies humaines et des infrastructures physiques au travers de la réduction de l’impact des catastrophes. L’État de New York reconnaît ouvertement qu’il est temps d’agir avant une catastrophe en termes d’investissements, et non a posteriori pour remédier à une crise.
Les recherches actuelles en résilience urbaine montrent que pour chaque dollar dépensé pour l’atténuation de catastrophes, une moyenne de six dollars est économisée. Or, l’essentiel des fonds fédéraux de la FEMA d’atténuation de catastrophes devient disponible à la suite d’une catastrophe déclarée et non en amont. Dès lors, les mesures qui en découlent sont réactives plutôt que proactives. La mairie de New York est désormais persuadée que la solution consiste à consacrer davantage de ressources financières à la planification de l’atténuation de catastrophes, que ce soit à l’échelle de l’État ou d’une zone urbaine densément peuplée.
Cependant, avec cette pandémie la situation est très paradoxale à New York :
- une stratégie de résilience urbaine citée en exemple par nombre d’experts internationaux,
- une ville de New York recourant fréquemment à la conception universelle dans ses projets et programmes,
- mais une catastrophe humaine sans précédent (18.706 décès du Covid-19 et 42.909 hospitalisations au 3 mai 2020).
Dans le
prochain article, en plus des phases 2 et 3 de ce plan qui seront décrites, des
explications seront apportées à vos lecteurs pour mieux comprendre l’impact
aussi fort de cette pandémie sur une ville armée pour gérer une telle situation
de crise.
[1] BLANCK, P. (1995). Disaster Mitigation for Persons with Disabilities : Fostering a New Dialogue. The Annenberg Washington Program.
[2] https://api-site-cdn.paris.fr/images/95335 (dernière consultation le 2 mai 2020)
[3] http://www.100resilientcities.org/wp-content/uploads/2017/07/OneNYC-ilovepdf-compressed.pdf (dernière consultation le 4 mai 2020)
[4] Article 2B de la loi exécutive de l’État de New York.
[5] https://www.dps.ny.gov/ (dernière consultation le 4 mai 2020)
[6] https://www.ny.gov/agencies/office-emergency-management (dernière consultation le 4 mai 2020)
[7] http://www.dhses.ny.gov/ (dernière consultation le 4 mai 2020)
[8] http://www.dhses.ny.gov/recovery/mitigation/documents/2014-shmp/Section-2-Planning-Process.pdf (dernière consultation le 4 mai 2020)
[9] http://www.dhses.ny.gov/oem/disaster-prep/ (dernière consultation le 4 mai 2020)
