Entretiens avec Stéphane FORGERON sur les enjeux de la conception universelle pour les entreprises (24ème volet)

Monsieur Forgeron, dans sa stratégie de résilience, la Ville de San Francisco a défini des « profils de vulnérabilité ». Pouvez-vous nous expliquer de quoi il en retourne ?

Les tremblements de terre continuent de mettre San Francisco en danger[1] et les impacts liés au climat, tels que l’élévation du niveau de la mer, les chaleurs extrêmes, les tempêtes hivernales et les inondations[2], sont de plus en plus fréquents et graves. Bien que l’ensemble de la population subisse de tels stress, des impacts disproportionnés sont ressentis par un nombre croissant de résidents vulnérables.

Chaque danger est défini par un profil[3], à savoir :

  • son impact (sur les infrastructures, les bâtiments, la population) ;
  • son histoire des événements passés liés à ce danger ;
  • sa localisation ;
  • sa gravité ;
  • la probabilité d’événements futurs ;
  • et la façon dont le changement climatique influence chaque danger à San Francisco.

Cette approche est indispensable pour mieux connaître l’évaluation des risques de San Francisco en décrivant quartier par quartier : la démographie, la géographie et l’économie de la Ville et du Comté de San Francisco.

Ainsi, la municipalité a effectué un travail très approfondi sur les profils de vulnérabilité et les conséquences des perturbations[4]. Ces profils fournissent une évaluation détaillée de l’exposition des principales classes d’actifs[5] (biens, communications, populations, infrastructures, services) de San Francisco et caractérisent leur vulnérabilité aux dangers. Ces profils de vulnérabilité sont à la disposition de l’ensemble des résidents et peuvent être utilisés par les décideurs (politiques, économiques, associatifs), le personnel de la Ville, les chercheurs et la collectivité, afin que ces différentes parties prenantes (ex. agences locales, employés municipaux, personnes handicapées) : a) apportent leur expertise (ex. retour d’expérience dans une situation donnée) dans le cadre du processus de planification des risques[6] ; b) acquièrent une compréhension complète des risques auxquels la Ville et le Comté de San Francisco peuvent être confrontés à tout moment[7]

Bien que tous les résidents de San Francisco soient potentiellement vulnérables aux effets d’une catastrophe, la vulnérabilité n’est pas répartie de manière équitable face à un événement dangereux. En effet, la résilience d’une personne, d’un ménage ou d’un quartier dépend d’un éventail de facteurs physiques (ex. handicap, maladie chronique), sociaux (ex. famille vivant sous le seuil de pauvreté, sans-abri), politiques (ex. choix dans un quartier), ainsi que de disparités environnementales (ex. zone inondable) et économiques qu’il convient de cartographier. Aussi, tout plan de résilience urbaine inclusive vise à lutter contre les effets inégalitaires des dangers actuels et futurs.

Pour ce faire, il est nécessaire d’identifier en premier lieu les facteurs spécifiques contribuant à la vulnérabilité de certaines populations en fonction :

  1. d’une caractéristique individuelle (ex. handicap, âge, maladie) ;
  2. de l’urbanisme (ex. accessibilité du cadre bâti à tous les habitants) ;
  3. de la localisation (ex. quartier plus exposé à un risque naturel, sanitaire) ;
  4. de la densité de la population par quartier ;
  5. des conditions socioéconomiques.

San Francisco a évalué ces facteurs pour mesurer leur impact sur une personne, un ménage, voire un quartier dans sa globalité. Pour la Ville de San Francisco, au-delà des analyses des risques réalisées, il s’agit avant tout de développer des programmes et des politiques plus sophistiqués et ciblés pour s’attaquer de manière proactive aux effets des catastrophes. La finalité clairement revendiquée de cette municipalité est de promouvoir l’équité entre les quartiers et les résidents par l’atténuation des risques et la préparation des populations vulnérables à une véritable culture de la résilience basée en partie sur la conception universelle.

Chaque danger / risque[8] est associé à un ou plusieurs impact(s) sur la santé des populations. Cependant, chaque risque peut avoir des répercutions distinctes en fonction de chaque citoyen :

  1. Modification de l’intensité de l’exposition à un danger ;
  2. Augmentation de la sensibilité d’un habitant à cette exposition ;
  3. Capacité d’un résident ou d’un quartier à se préparer ou à réagir face à l’exposition à un risque.

San Francisco a divisé les facteurs de vulnérabilité en quatre grandes catégories correspondant à sa réalité locale :

  • facteurs socio-économiques et démographiques ;
  • qualité du logement et conditions de vie ;
  • caractéristiques du quartier (ex. population noire, Latinos) et cohésion sociale ;
  • conditions de santé préexistantes.

Cette matrice des risques permet d’identifier les quartiers de San Francisco où les concentrations de populations vulnérables sont les plus importantes. Celle-ci s’appuie sur : les facteurs de vulnérabilité, les impacts sur la santé, les dangers recensés, mais aussi la mise à disposition de données très précises sur la répartition géographique à l’échelle locale de ces facteurs de vulnérabilité. Comprendre dans quelle mesure des risques spécifiques impactent les populations vulnérables et identifier les conséquences potentielles sur ces mêmes populations est essentiel pour développer et mettre en œuvre des stratégies et des actions de résilience pertinentes. 

Avant de nous expliquer de quelle manière San Francisco a géré la pandémie de Covid-19 en prenant en compte la diversité de sa population, pouvez-vous nus faire une brève présentation de cette zone urbaine ?

La région (ou métropole) de la Baie de San Francisco (nord de la Californie) est composée de 9 comtés : Alameda, Contra Costa, Marin, Napa, San Francisco, San Mateo, Santa Clara, Solano et Sonoma.

Quelques chiffres sur la Baie de San Francisco :

  • 101 villes ;
    • Principales villes : San Francisco, San Jose, Oakland, Berkeley ;
    • 7,75 millions d’habitants ;
    • Densité de la population : 430 habitants/km2 ;
    • La Baie inclut la Silicon Valley, pôle mondial d’excellence en nouvelles technologies et en innovation.

Quelques chiffres sur la ville-comté de San Francisco :

  • 890.000 habitants (2019) ;
    • Densité de la population : 6.632 habitants/km2 (seconde grande ville américaine en termes de densité de population après New York) ;
    • 14,4% de la population a plus de 65 ans (2017) ;
    • 34,9% des résidents de la ville sont nés à l’étranger (13,2% aux USA) ;
    • 6,2% de la population de la ville vit avec un handicap ;
    • 12,5% de la population vit sous le seuil de pauvreté ;
    • Plusieurs langues sont parlées outre l’anglais (55,7% de la population) : le chinois (18,5%), l’espagnol (11,1%), le tagalog (aux Philippines), le russe, le vietnamien, le français (1,1%), le japonais, le coréen, l’allemand, l’hindi.

Lors d’un précédent entretien, vous avez déclaré qu’une stratégie de résilience urbaine digne de ce nom repose sur trois piliers : l’anticipation, la réactivité et la transparence. Pouvez-vous nous en faire la démonstration ave la gestion du Covid-19 à San Francisco ?

Effectivement, ces trois piliers sont essentiels pour atténuer les risques de catastrophe ou d’une situation d’urgence, et notamment une pandémie, dans l’optique de générer de la confiance envers le personnel politique. Tout d’abord, il convient de communiquer quelques informations de contexte :

  1. Au début de la propagation de ce coronavirus, la Californie ne disposait pas de plus de connaissances que la France sur ce virus ;
  2. San Francisco et la France ont décidé de se confiner le même jour, à savoir le 17 mars 2020 ;
  3. San Francisco et sa Baie disposent d’un plan opérationnel d’intervention des urgences en cas de maladie infectieuse depuis 2006, approche de la gestion des pandémies inconnue en France tant sur le plan politique, économique, sanitaire, médical que de la recherche universitaire.

Le premier pilier de la résilience se caractérise par l’anticipation. Celle-ci n’est possible que si au préalable une stratégie de résilience urbaine (ou à l’échelle d’un territoire) a été élaborée en partenariat avec les citoyens, accompagnée de plans opérationnels activables à tout moment au regard des risques identifiés.

San Francisco a prévu le risque de pandémie dans sa stratégie de résilience. Ce risque est considéré comme élevé pour les services de santé publique du comté et la classe politique locale. En 2019, les services de la mairie de San Francisco ont fait le constat suivant : au cours des cent dernières années, cinq pandémies de grippe de gravité variable (1918-1920, 1957-1958, 1968-1969, 1977-1978 et 2009-2010) sont survenues, et une nouvelle pandémie est une quasi-certitude.

Pour cette métropole, les impacts au quotidien d’une grippe sévère affecteront principalement la santé des habitants et le système de santé publique. Sans oublier que l’impact économique serait probablement beaucoup plus fort, car les pandémies de grippe durent généralement de 6 à 12 semaines. La stratégie de San Francisco précise qu’il n’est pas à exclure une deuxième vague, voire une troisième vague sur une période de 3 à 18 mois intégrée dans son plan d’atténuation de ce risque. La deuxième vague peut survenir plusieurs mois après la première vague, et est souvent plus grave.

Un an après, cette vision des risques de la Baie de San Francisco est malheureusement devenue réalité en France et dans nombre de pays non préparés à la propagation d’un nouveau virus. La pandémie de Covid-19 a mis à rude épreuve les systèmes de santé (ex. France, Espagne, Italie). En raison de leur fréquence, de leur durée et de leur ampleur, les autorités de la Baie considèrent que les pandémies sont l’une des plus grandes menaces pour la santé publique de la Ville et du Comté de San Francisco. Les pouvoirs publics locaux font le constat depuis 2013 que cette menace a sensiblement augmenté avec la croissance de la densité de la population dans les zones urbaines et les déplacements dans nombre de pays.

San Francisco définit une pandémie comme une maladie infectieuse survenant dans le monde entier, ou sur une très vaste zone, laquelle traverse les frontières nationales et touche un grand nombre de personnes. Pour répondre à un tel défi, une stratégie de planification de la santé publique et des soins de santé est indispensable à long terme dans la perspective d’éviter une catastrophe sanitaire et sociale.

Risques liés à une maladie infectieuse devant être anticipés à San Francisco :

  1. Pendant une pandémie modérée, la ville peut être confrontée à une augmentation soutenue, voire incontrôlable du nombre d’admissions de patients à l’hôpital (aux urgences, en réanimation, en chambres d’isolement) et de décès ;
    1. Un taux d’absentéisme plus élevé que d’habitude du personnel de santé est à prévoir, estimé à 18% par la Direction de la Santé Publique de San Francisco, avec des conséquences graves tant sur l’organisation du système de santé de la ville, les habitants, que la stabilité économique et sociale de la région de la Baie ;
    1. La population de San Francisco comprend plus de personnes âgées que par le passé, et la capacité de la ville à répondre efficacement à une pandémie est limitée en termes d’accueil dans des structures médicalisées.

Dès lors, toute stratégie de résilience consiste à éviter de se retrouver à gérer une telle situation (ex. saturation dans la capacité à fournir des soins médicaux), bien que San Francisco soit reconnu pour bénéficier d’un bon système de santé publique. En 2009-2010, la pandémie de grippe H1N1 à San Francisco a frappé cette ville avec 208 hospitalisations et 60 patients placés en réanimation. Cet événement a décidé les autorités locales de renforcer le risque de pandémie dans sa stratégie de résilience urbaine. Son approche par rapport à ce risque est la suivante : comme les pandémies sont des événements récurrents, il ne s’agit pas de savoir s’il y aura une autre pandémie ; la question est de savoir quand la prochaine pandémie se produira et quelle sera son intensité.


[1] Programme de mise en œuvre de la sécurité sismique de San Francisco :

https://sfgov.org/esip/sites/default/files/FileCenter/Documents/9765-esipplan.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[2] Exemple d’un plan spécifique de la Ville et du Comté de San Francisco :

https://sfdem.org/sites/default/files/Winter%20Storm%20and%20Flood%20Annex%2020160818%20Final.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[3] https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/Ch5_%20HCR_200326.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[4] https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/HCR_Appendix-A_Final1.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[5] Actifs majeurs situés en dehors du Comté de San Francisco :

https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/HCR_Appendix-B_Final1.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[6] https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/2_HCR_PlanningProcess_0.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[7] https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/Ch4_%20HCR_200326.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

[8] https://onesanfrancisco.org/sites/default/files/inline-files/Ch3_%20HCR_200326.pdf (dernière consultation le 2 juillet 2020)

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