Entretiens avec Stéphane FORGERON sur les enjeux de la conception universelle pour les entreprises (17ème volet)

Monsieur Forgeron, au cours du dernier entretien vous avez évoqué la stratégie de résilience urbaine de New York. Pouvez-vous terminer de décrire les trois phases de ce plan très ambitieux ?

Pour terminer la présentation de la phase 1 de cette stratégie, ce plan de résilience que nombre de New-Yorkais connaissent :

  • documente les progrès de New York dans l’identification des risques et l’atténuation des risques naturels pour éviter la perte de vies humaines et réduire la destruction d’infrastructures appartenant à l’État et gérées par l’État de New York ;
  • intègre la planification locale de l’atténuation des risques en cohérence avec le plan national de la FEMA[1], lequel fixe un cadre général à respecter et à décliner au sein de l’ensemble des États de la Fédération des États-Unis ;
  • fournit une assistance technique pour la planification locale de l’atténuation des risques (ex. outils Web à jour des analyses des risques et des ressources pour faciliter le développement et l’évaluation de projets dans tout l’État) ;
  • met à disposition en accès libre des outils de planification Web riches en données exploitables pour une meilleure prise de décisions à l’échelle locale ;
  • encourage la planification de l’atténuation des risques en coordination avec les agences / directions locales : (1) de la planification de la résilience urbaine de l’État de New York, (2) de la croissance intelligente, (3) de l’aménagement du territoire et de la planification environnementale (ex. réchauffement climatique) ;
  • fournit une image complète des capacités d’atténuation des risques de l’État de New York;
  • permet aux décideurs locaux (gouverneur, agences, maires) et du secteur privé d’élaborer, de hiérarchiser, de sélectionner et de mettre en œuvre des actions de réduction des risques en s’appuyant sur des données objectives fiables.

Pour ce qui est de l’atténuation des risques non naturels causés par l’homme ou la technologie[2] (ex. cyber-attaque), l’État de New York a élaboré des approches complémentaires en termes de planification (stratégies, buts, objectifs et actions à court et long terme).

La phase 2 concerne le cadre de la planification de base pour la réponse et le retour à une situation sous contrôle à court terme[3] en cas d’urgence ou de catastrophe, avec une révision / mise à jour annuelle de ce plan. Pour l’État de New York il s’agit de la capacité d’identifier et de mobiliser avec une grande réactivité les politiques, les ressources et la structure organisationnelle adéquates d’intervention à l’échelle locale à mettre en œuvre dans toute situation critique justifiant une réponse collective et multi-agences.

Pour ce faire, des plans fonctionnels et spécifiques décrivent les mécanismes permettant de remédier à court terme à tout danger ou risque de catastrophe identifié à New York, y compris de soutien d’urgence aux populations vulnérables, dans la perspective d’un rétablissement de la situation antérieure. Chaque plan décrit les activités de réponse individuelle et collective des agences / directions locales de l’État de New York pour fournir un soutien à partir du Centre des Opérations d’Urgence de l’État de New York, afin de garantir une coordination efficace des ressources à mobiliser. Voici quelques exemples de plans :

  • Les communications : ce plan[4] décrit la coordination et les efforts de l’État pour rétablir les infrastructures de communication essentielles et les communications d’urgence entre les agences de sécurité publique.
  • Les soins de masse, l’assistance d’urgence, le logement et les services sociaux : ce plan[5] décrit la capacité de l’État à soutenir et à faciliter la coordination des soins de masse[6], de l’aide d’urgence, du logement et des services sociaux dans tout l’État pendant une intervention et le rétablissement à court terme d’une catastrophe. L’objectif est de garantir que la fonction de soutien d’urgence peut être anticipée et préparée en fournissant un soutien (par le mass care ou prendre soins à grande échelle) de manière adéquate à une population durement impactée, y compris les ressources de maintien en vie et de services de première nécessité (ex. hydratation, alimentation, abri à court/moyen terme, logement temporaire, soutien aux évacués).
  • La logistique : ce plan[7] décrit la capacité à diriger et à coordonner la logistique pour une gestion globale des incidents[8]. Cela comprend la gestion et la coordination des dons[9], l’utilisation des stocks, l’achat et le transport de matériaux, la gestion des urgences et des approvisionnements (ex. médicaments).
  • La santé publique et les services médicaux : ce plan[10] décrit l’approche de l’État en matière de santé publique, de gestion des urgences médicales, des opérations des services médicaux d’urgence, de la gestion des décès et de la surveillance des maladies.
  • L’information publique d’urgence : ce plan[11] établit les politiques et les procédures opérationnelles pour diffuser des informations et des instructions officielles à la population de l’État de New York par le biais de tous les moyens de communications disponibles avant, pendant et après une urgence ou une catastrophe dans n’importe quel endroit de l’État, et ce quelles que soient les capacités et le degré de compréhension des habitants.
  • Les refuges temporaires pour animaux : ce plan[12] définit les concepts opérationnels et les responsabilités pour soutenir et aider les municipalités à établir et à maintenir un refuge temporaire pour accueillir et prendre soin des animaux domestiques et/ou d’assistance (ex. chien-guide d’aveugles).

Ces plans concernent également :

  • les transports : coordination de l’État pour les systèmes de transport, soutien et assistance aux infrastructures lors d’un incident ;
  • les travaux publics : protection des infrastructures critiques) ;
  • la lutte contre les incendies (de forêt, urbains) ;
  • les recherches et les sauvetages ;
  • la réponse à la pénurie d’hydrocarbures ;
  • le rejet réel ou potentiel de pétrole et autres matières dangereuses : décontamination, stockage, traitement et élimination ;
  • l’agriculture et les ressources naturelles : protection de l’approvisionnement alimentaire, y compris la sécurité et le bien-être des animaux domestiques ;
  • l’énergie : remise en marche des installations électriques ;
  • la sûreté et la sécurité publique ;
  • les tempêtes côtières : mécanismes de coordination avec les parties prenantes locales et fédérales ;
  • les sécheresses : cadre pour la mise en œuvre de stratégies et d’actions locales pour réduire l’impact des conditions climatiques ;
  • la gestion des décès de masse[13] ;
  • les accidents nucléaires[14] ;
  • etc.

Enfin, il existe un plan de gestion globale des urgences en cas de pandémie[15], lequel décrit la stratégie de l’État de New York pour se préparer à une pandémie, y faire face et s’en remettre, dans une approche collective et multi-agences. Ce plan a été élaboré pour la première fois en avril 2009 et s’appuie sur d’autres plans à activer cités ci-avant. En cas de pandémie ce plan explique clairement que le confinement est la seule stratégie à adopter à court terme. Il décrit : les différents niveaux d’alerte avant de déclencher le plan à l’échelle de New York, la gestion du système de santé[16] à l’échelle locale, l’activation du Centre d’Information Commun (unique organe officiel d’informations dans un tel contexte), les rôles et responsabilités (entre les agences, les comptés et les municipalités), la coordination entre les comtés et les États, la phase de déconfinement, des services de soutien relatifs au suivi de la santé mentale des agents mobilisés pendant la pandémie, la surveillance d’une deuxième vague épidémique, etc.

La phase 3 se réfère au plan de rétablissement à long terme[17], à savoir les dispositions à l’échelle locale relatives à la mise en œuvre de plans d’actions dans tous les domaines impactés relevant de la responsabilité de l’État / comtés / villes, conformément à la loi fédérale Robert T. Stafford sur les secours en cas de catastrophe et l’assistance d’urgence (possibilité de bénéficier d’aides financières fédérales / étatiques d’urgence). La loi fédérale reconnaît également la primauté des gouvernements locaux dans la mise en œuvre des plans de relance à long terme et, selon la nature et l’impact de la catastrophe, de nouveaux programmes qui pourraient être nécessaires à mettre en place au niveau d’un comté ou localement pour éviter une catastrophe similaire dans le futur. Par exemple, à la suite d’une pandémie l’ouverture des plages est de la responsabilité des villes / comtés.

Avec un plan de résilience aussi abouti intégrant le risque de pandémies, comment expliquez-vous une telle catastrophe à New York ?

Les réponses sont nombreuses et seront à coup sûr analysées en détail et sans la moindre concession (risques de nombreux procès à coups de milliards de demandes d’indemnisations) par les autorités de New York et la société civile au regard du nombre très élevé de victimes pour une des villes les plus riches économiquement au monde : plus de 14.388 décès au 7 mai 2020 dans cette ville. Ci-après quelques éléments d’explications :

  • tout plan de résilience efficace se caractérise par sa capacité d’anticipation d’une crise (ou précocité des mesures) : lorsque l’État de New York a réagi le virus circulait avec intensité dans des foyers épidémiques et il était trop tard pour le stopper ;
  • la priorité s’est grandement portée vers l’économie à New York, et le discours politique à l’échelle fédérale était très optimiste (Covid-19 = grippette) ;
  • la densité de la population est un facteur aggravant de propagation du virus (ville la plus peuplée des USA), dont les quatre quartiers les plus touchés par le Covid-19 représentant au 7 mai 2020 plus de 95% des décès recensés dans cette ville :
  • Manhattan : 26,978 habitants/km² avec 1.909 décès,
  • Brooklyn : 13.598 habitants/km² avec 4.337 décès,
  • Bronx : 12.251 habitants/km² avec 3.122 décès,
  • Queens : 7.897 habitants/km² avec 4.332 décès ;
  • la pauvreté dans des quartiers à forte densité : habitants vivant dans une grande promiscuité, aux revenus faibles et avec un niveau d’éducation inférieur, majoritairement des personnes de couleur avec des pathologies (ex. diabète, obésité) ;
  • la stratégie de gestion des catastrophes de New York a été conçue en s’appuyant d’abord sur ses infrastructures physiques avec des universitaires brillants (résilience avant tout de son économie), et insuffisamment sur ses habitants (approche peu inclusive), comme si cette capitale de la finance mondiale s’était trompée de priorité. Les New-Yorkais ont été très marqués par les attaques terroristes du 11 septembre 2001 en termes de coût humain (ex. portes d’évacuation bloquées aux personnes avec un handicap physique, panneaux d’avertissement non adaptés aux personnes avec un handicap sensoriel) ;
  • New York est une ville-monde avec de nombreux échanges à l’échelle internationale et de nombreuses entrées / sorties tous les jours dans cette ville pour des raisons économiques, avec notamment : (1) la Pennsylvanie (3.416 décès au 8 mai 2020), et (2) le New Jersey (8.801 décès au 8 mai 2020) ;
  • l’État de New York dispose de trois aéroports internationaux avec de nombreux vols hebdomadaires en provenance de la Chine (risque de contamination très fort).

Toutes ces raisons pousseront les élus responsables à repenser les villes, en faisant appel aux urbanistes mais aussi aux citoyens. Bien que le système de santé ait montré des défaillances à N:w York, il n’explique pas à lui seul cette catastrophe sanitaire sans précédent. La précocité des mesures constitue un facteur déterminant dans cette crise du Covid-19. D’autres systèmes de santé (ex. Japon, Corée du Sud, Hong Kong, Taiwan, Allemagne, Grèce, République Tchèque, Autriche, Thaïlande, Portugal) ont bien résisté en raison de leur capacité d’anticipation, ces pays ne disposant pas tous de stratégies de résilience urbaine.

À un problème sanitaire d’envergure, le plan de New York ne proposait que des solutions techniques. La conception universelle permet que les habitants d’une ville travaillent ensemble sur un pied d’égalité pour trouver des solutions, chaque citoyen (ex. personne en fauteuil, avec une maladie chronique) possédant une expertise particulière en fonction de la réalité de son quotidien. Ce plan a été conçu par des ingénieurs brillants, mais a insuffisamment pris en compte la dimension humaine.

Pour que de tels plans fassent leur preuve, ils doivent être critiqués, testés, remis en cause, régulièrement mis à jour dans un démarche d’amélioration continue, en association la diversité de la population constituant les villes (ex. personnes sans domicile fixe, drogués).


[1] https://www.fema.gov/plan (dernière consultation le 8 mai 2020)

[2] http://www.dhses.ny.gov/recovery/mitigation/documents/NYS%20Non-Natural%20Hazard%20Mitigation%20Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[3] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-CEMP-Vol2.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[4] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-ESF-2-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[5] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-ESF-6-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[6] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/Mass-Care-Appendix.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[7] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-ESF-7-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[8] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-Logistics-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[9] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-Donations-Management-Appendix.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[10] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-ESF-8-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[11] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-Emergency-Information-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[12] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/TEAS-Appendix.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[13] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-Mass-Fatality-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[14] http://www.dhses.ny.gov/oem/radiological/documents/2016-REP-Plan.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[15] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/Pandemic-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[16] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-ESF-8-Annex.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

[17] http://www.dhses.ny.gov/planning/cemp/documents/NYS-CEMP-Vol3.pdf (dernière consultation le 8 mai 2020)

Share This